“La Unión Europea frente al reto de la democracia con bienestar social”

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En Papeles para la Paz, nº 153, 1994.

Se puede afirmar con razón que los años noventa van a ser cruciales para el futuro de la comunidad europea. Los grandes retos están marcados con solemnidad por las autoridades de todos los estados: consolidar y redefinir posiblemente el orden surgido en Maastricht, diseñar la estrategia definitiva de entrelazamiento con las economías y las sociedades del Este de Europa o alcanzar una posición estable en el contexto de las relaciones internacionales.               

Sin embargo, no suele tener tanto eco en las preocupaciones de los gobernantes la estrategia posible o deseable para invertir la tendencia muy negativa que ha afectado al bienestar social en Europa durante los últimos años.               

En estos papeles pretendo establecer sumariamente las condiciones del bienestar en la Europa presente y las limitaciones que tienen los proyectos de integración dominantes.                             

Los años ochenta, una auténtica década del malestar

Los últimos años han sido especialmente negativos para la mayoría de los ciudadanos europeos si se atiende a sus condiciones de vida y trabajo.

Por una parte, se padece un nivel demasiado grande de desigualdad y malestar social.

En la Europa que se vanagloria de constituir el corazón mismo del progreso y la democracia, el 10% de la población más rica disfruta entre el 30% y el 35% de la renta, mientras que no más del 5% de la población dispone de la cuarta parte de la riqueza total. A principios de los años noventa, y según datos proporcio nados por diferentes estadísticas de la propia Comunidad Económica Europea, en su seno había 48 millones de ciudadanos pobres, 16 millones de analfabe tos, 6 millones de parados de larga duración, 11 millones de individuos sin techo y unos 10 millones de personas en situación de pobreza extrema[1].

El 43% de la población activa del Reino Unido, el 41,2% de la de Bélgica o el 37,5% de la española, por citar algunos ejem plos, habitaba en regiones con tejidos industriales en grave decadencia. Las dimensiones del desempleo en la Comunidad, como se sabe, son extraordinarias. Baste tan sólo recordar que uno de cada tres ciudada nos europeos ha estado alguna vez en paro.

Si se da el valor 100 a la media comunita ria de pobreza, resulta que la tasa de pobreza entre los menores de 25 años sería de 121 en el conjunto comunitario y más elevada en algunos países como Países Bajos (155), Irlanda (143) o el Reino Unido (132), mientras que la tasa de pobreza de la población de mayor edad sería 136, siendo también 100 la media de la población total pobre comunita ria. Incluso la esperanza de vida de los niños europeos es desigual según cual sea su lugar de nacimiento y las condiciones económico-socia les de sus padres: los niños nacidos de padres sin cualificación tienen una esperanza media de vida ocho años inferior a la de aquellos cuyos padres ocupan funciones de cuadros superio res.

Por otro lado, estos fenómenos, lejos de disminuir, han aumentado en los últimos años.

El índice de disparidad interregional relativo al PIBpc aumentó entre 1.980 y 1.988 al pasar de 26.1 a 27.5.

Mientras que en 1.970 el número de pobres (ciudada nos con ingresos menores a la mitad de los ingresos medio corres pon diente a su Estado) existentes en la Comunidad se cifraba en treinta millones, en 1.985 eran más de cincuenta millones las personas que no superaban el umbral de pobreza.

La tasa comunitaria de desempleo en 1.990 (10,4%) era más del doble de la correspondiente a la media de los años 1.974 a 1.981.

Este deterioro en las condiciones de vida y trabajo fue reconocido explícitamente por la propia Comunidad Europea cuando, en 1.989, afirmaba que “a pesar de la evolución macroeconó mica favorable, el número de indigentes ha seguido aumentando en los diez últimos años en la mayor parte de los países de la Comuni dad…se observa claramente que el número de personas que dependen de la asistencia social se ha incrementado desde el principio de la década de los setenta; este número se ha duplicado incluso en varios Estados miembros…No obstante (la ampliación del campo de cobertura social) la tendencia de fondo sigue siendo el aumento del número de indigen tes”[2].

No puede dejar de ser significativo que, justamente cuando la Comunidad disponía de más instrumentos para la coordinación política y económica, cuando más avanzado estaba el proceso de integración, mayores fuesen las expresiones de malestar social. Sin duda, eso debe llevar a reflexionar sobre la naturaleza de este proceso y sobre los objetivos que, verdaderamente, se han persegui do.

La Europa de Maastricht como proyecto neoliberal

Como muestra, quizá anecdótica pero relevante, de esto último se puede hacer referencia al origen del acta Unica que, como es sabido, constituyó el germen de la integración posterior. Preo cu pa do por la ralentización del proyecto de integra ción que llevase al mercado único, el dirigente de la compañía Phillips Wisse Dekker reu nió a cuarenta representan tes de “las más grandes empresas euro peas” -en sus propias palabras- y de entre ellos salió el documento que luego sería asumido por el Comisario Cockfield para la elabora ción de la propuesta de 300 directivas en las que se basaría el Acta Unica.[3].

Y eso es algo que no debe extrañar pues es un hecho reconoci do que el objetivo central de las políticas económicas comunitarias ha sido mejorar la competitividad global de la economía comunitaria que permitiera fortalecer la posición comer cial de las grandes empresas europeas en el contexto mundial, es decir de aquellas cuyos dirigentes estimularon el nacimiento del Acta Unica y propusieron sus contenidos; y ello “aunque como efecto lateral aumenten las diferen cias regionales y sociales”[4].

Más adelante, el Tratado de la Unión Europea (art. 3 A) estableció claramente que la política económica encaminada a alcanzar los objetivos comunita rios se llevará a cabo con “respeto al principio de una economía de mercado abierta y de libre competen cia”.

De su asunción se siguen cuatro grandes criterios que deben gobernar la integración de las estructuras económicas de los estados miembros: la mayor movilidad posible de los factores (que garantice su desplazamiento allí donde su uso resulta ser más valioso), la flexibilidad salarial (que evite que los costes salariales constituyan un factor de rechazo a la valorización de los capitales en los lugares donde éstos encuentren mejores condiciones de aplicación en virtud de la búsqueda de economías de escala y proyección de mercado), la convergencia de políticas económicas (que permita hacer efectiva la unión económi ca, puesto que ésta comporta una limitación en los instrumentos de política económica de cada estado) y la política de competencia (que elimine trabas y obstáculos para la rentabilización de los capitales en el mercado).

Se supone que el funcionamiento del mercado garantiza rá la movilidad suficiente y la eficiencia necesaria de manera que el Mercado Unico primero y la Unión Económica y Monetaria más tarde permitan que “todos salgan ganando”[5] con la integración.

La plena movilidad, por una lado, haría posible la expresión de las ventajas comparativas de cada Estado o región permitiendo la especialización y la ventaja recíproca de todas ellas, mientras que la diferencial de salarios, lejos de constituir un incómodo elemento de divergencia, sería el factor que garantiza ría el fluir de los capitales a las regiones menos desarrolladas y con más bajos costes del trabajo.

Los desafíos democráticos

El problema es que estas pretensiones difícilmente pueden cumplirse. Sucede más bien todo lo contrario y, precisamente por ello, se produce un permanente proceso de desequilibrio, de desigualdad y de carencia que, en mi opinión, constituyen auténti cas hipotecas para lograr un régimen de auténtica democracia para todos los ciudadanos.

En particular, me parece que pueden destacarse cuatro grandes limitaciones del actual proyecto integrador.

– En primer lugar, la renuncia a sobreponerse a las inercias del mercado.

Cuando se profundiza en la dinámica del mercado, resulta que ésta no produce el efecto equilibrador pretendido, sino más bien el contrario. Como puso de manifiesto el IFORME PADOA, “las regiones sólo tienden a igualar sus ingresos per capita, como resultado de la movilidad de los capitales y de la mano de obra, bajo ciertas condiciones excepcio nales y nada realistas…La historia y la teoría económica enseñan que cualquier extrapolación de la teoría de la “mano invisible” al mundo real de la economía regional, en presencia de medidas de apertura de mercados, carecería de todo fundamento”[6].

La economía comunitaria se caracteriza por la amplia presencia de fenóme nos de concentración oligopólica (frente a los que, por cierto, tan poco combate presenta la política “de competencia”) que originan que los mercados sean extraordinariamente imperfectos. Además, la existencia de economías de escala como determi­nantes -más que la ventaja comparativa- de la especiali zación en el somercio son circunstan cias que, como también señaló Krugman[7], no permiten distinguir claramente las consecuencias positivas de la integración en todas las zonas afectadas. Por el contrario, este autor indica que “el principal obstáculo para reforzar la integra ción económica reside en el hecho de que, al menos a corto plazo, sus beneficios no se distribuyen de igual manera entre los países”[8]. Como tampoco hay evidencia empírica alguna de que los costes salariales más bajos de las regiones menos desarrolladas constitu yan un incentivo suficiente para la atracción de capitales, toda vez que éstos, en las condiciones de transna cionalización existentes, pueden supeditar como regla general la variable salarial a otras como la productivi dad, los costes derivados de la peor infraestruc tura, la diferen ciación de precios que permite la estructura oligopólica del mercado, o la más habitual aparición de economías de escala, de concentración o integración en las zonas más desarrolladas.

Estas circunstancias, y el hecho de que la integración a través del mercado conlleva una reducción de las barreras que pueden proteger a las economías más débiles, ocasionan, por lo tanto, una mayor indefensión de estas últimas y, en suma, que sean las más desfavorecidas, tal y como han puesto de manifiesto los diferentes informes que se han venido citando.

– En segundo lugar, el debilitamiento progresivo de la política y la protección social.

En el Tratado de la Unión Europea la cohesión social sigue constituyendo un objetivo del proyecto integrador (art. 2), aunque no una condición para impulsar el crecimiento económico y para determinar las medidas de política económica. De hecho, tal y como puede comprobarse en el Protocolo sobre la cohesión económica y social que acompaña al Tratado, se reduce al fomento de mecanis mos reequilibradores, renunciándose, de esa forma, a comprenderla como un prerequisito del crecimiento económico igualador e igualitario.

Puede decirse, por tanto, que se ha renunciado a la cohesión social tal y como había sido formulada inicialmente, como el ” grado hasta el cual las desigualda des en el bienestar económico y social entre distintas regiones o grupos de la Comunidad son política y socialmente tolerables”[9].

Desde antes del Tratado, y después con mucha mayor rotundidad, el concepto de cohesión social ha ido perdiendo, especial mente a la hora de hacer efectivas las políticas económi cas globales, esa significación amplia y ligada a la fijación de objetivos concretos sobre el bienestar social, para quedar reducida a una simple aspiración compensatoria ante los desequili brios que esas mismas generan.

El punto de partida esencial que se consolida con el Tratado de Mastricht es que debe llevarse a cabo sobre la base del “ajuste de mercado”, tal y como expresó en su día con total claridad la principal autoridad monetaria europea al afirmar que “la reducción de los desequili brios estructurales debe ser corregida principal mente a través de los mecanismos de ajuste de mercado: el otorga miento de asistencia financiera para promover la cohesión económica y social tan sólo lograría minar ese proceso”[10].

Y lo que resulta esencial en este sentido es que la dinámica del mercado es no sólo productora, sino también reproductora de desigualdad cuando se parte de dotaciones iniciales de recursos desiguales, tal y como evidentemen te sucede en la realidad comunitaria. Precisamente por ello, cuando se prioriza el fortale cimiento del mercado y si es que no se desea un auténtico desborda miento de los desequili brios, resulta necesario un extraordina rio esfuerzo presupuestario tan sólo para limitar un impacto desiguala dor tan grande como el que, en el caso de la Comunidad Europea, lleva consigo la construcción del mercado único.

– En tercer lugar, la renuncia a la Hacienda Europea y a los impulsos redistributivos.

La posible magnitud de ese esfuerzo se ve enormemente reducida en el seno de la Comunidad, en primer lugar, por las limitaciones propias de su política presupuestaria y, en segundo, porque el camino hacia la Unión Económica y Monetaria se orientó por la senda más útil para hacer posible tan sólo la libertad de operar en los mercados y para fortalecer un modelo de crecimiento cuyo caracter “intrínsecamente desequilibra dor”[11] ya había sido puesto de manifiesto reiteradas veces como una importan te amenaza para los desequilibrios existentes en el interior de la Europa comunita ria[12].

El conocido como Informe MacDougall[13] puso de relieve la gran potencia redistributi va del sistema tributario y del gasto público en Europa al señalar cómo habían contribuído a reducir las desigual dades en renta per capita de los países estudiados en torno a valores cercanos al 40%. Pues bien, para alcanzar este efecto en la Comunidad de los doce sería preciso un volumen de transferencias equivalente aproximadamente al 2% del PIB comunitario, mientras que el gasto total comunitario en 1.992 representó algo menos del 1,3% de dicha magnitud.

Además, y como consecuen cia del diseño del ajuste y de las reglas de convergencia establecidas para alcanzar la Unión Económica y Monetaria predominante, se produce una importante pérdida de impulsos fisca les como consecuencia de tres circunstan cias singulares: la supedita ción de las políticas presupuesta rias al cumplimiento de los objetivos de estabilidad monetaria exigidos, la pérdida de versatilidad de los instrumentos tradicionales de la Política Fiscal como consecuencia de la limitación de los déficits públicos y, poor último, a causa del fenómeno llamado de “desfisca li zación competi tiva”, provocado por la menor recaudación a que puede dar lugar el incentivo a la movilización de los factores. Y, en definitiva y de manera mucho más trascen dental, porque se ha renunciado a la creación de una auténtica Hacienda Europea, condición imprescindi ble -en un proceso cuyo contexto final pretende ser el de la unión política- para que la integración económica fuese una realidad no sólo desde la perspec tiva del equilibrio entre los agregados económicos relativos a la moneda y la estabilidad de los precios.

Todo ello permite concluir claramente, como lo hizo el Informe IFO, que las dotaciones presupuestarias “no pueden paliar de modo significativo las disparidades regionales ni siquiera cuando los efectos positivos sean considerables en las regiones problemáti cas”[14].

– En cuarto lugar, el (antidemocrático) privilegio concedido a la política monetaria.

Finalmente, hay que destacar la prioridad concedida a la Política Monetaria a la hora de abordar los desequilibrios que produce el proceso de integración en su conjunto y en el interior de cada economía y que viene a convertir a la moneda en el signo distintivo de la Unión Europea.

Este vigor inusitado que se le proporciona a la política monetaria tiene un significado triple que tampoco debe pasar desapercibido desde el punto de vista del bienestar. En primer lugar que esta política tiene la ventaja de que requiere menos aparato administra tivo y se instrumenta desde los Bancos Centrales (en el futuro, y con gran autonomía, desde el Banco Central Europeo) organismos más defendi dos del control parlamenta rio y

ciudadano, lo que sin duda limita las posibilidades del necesario control democrático de las decisiones económicas que dieron origen al Estado Moderno. En segundo lugar, que permite además regular directa men te la circula ción monetaria que es el lugar privilegia do de realiza ción de los beneficios cuando predomina la actividad improductiva y la especulación financiera de todo tipo, lo que comporta fundamentalmente una regulación privilegiada de los capitales que menos riqueza generan y a los que está vinculada la destrucción de tejido industrial y productivo en el seno de la Comunidad. En tercer lugar, y lo que no es menos importan te, que bajo la aparien cia de que está libre de toda connotación redistri butiva (se suele argüir que ¡la política monetaria la hacen los técnicos!) permite, sin embargo, llevar ésta a cabo y a favor de los agentes más poderosos que disponen de gran liquidez, principal mente las grandes empresas europeas y transnacionales.

La democracia eurocrática, o la esquizofrenia de la retórica europeísta

Todo lo anterior viene a producir la enorme esquizofrenia que caracteriza al proceso hacia la Unión después del Tratado de Maastricht y de la puesta en práctica de los programas de conver gencia: cuando más necesario es el apoyo ciudadano para la integración, cuando más falta hace la legitimización pública del proceso, más ciudadanos descontentos se crean, porque cada vez son más los parados y los indigentes, es decir los que no están llamados a disfrutar del festín generado para que las grandes empresas puedan “competir de manera más agresiva en el mercado mundial”.

Pero incluso a pesar del sesgo marcadamente liberal y monetarista del que se impregnó finalmente el Informe Delors, en él se llegó a advertir (punto 29) que “si no se presta suficiente atención a los desequi li brios regiona les la Unión Económica habría de enfrentarse a graves riesgos económicos y políticos”. Más adelante, el citado informe del IFO aventuraba igualmente futuros problemas incluso de “desintegra ción progresiva de las unidades que constituyen la Comunidad”[15]

por esta causa.

[1] Las fuentes de estos datos y de los que siguen pueden encontrarse en TORRES LOPEZ, J. “El Tratado de la Unión Europea y las condiciones  para el bienestar social en Europa”, en CAPARROS, R. “La Europa de Maastricht”. Universidad de Málaga, Málaga, 1.994.

[2] COMISION DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS. “Propuesta de decisión del Consejo relativa a la implantación de un programa a medio plazo de medidas para la integración económica y social de los grupos menos favorecidos”. Bruselas 1.989, p.3.

[3] KAPLAN, G. 1.990. “Countdown to ’92. Gearing up vor competi ti veness”. En IEE Spectrum, vol 27-6, pp. 22 y ss. La propuesta de Dekker fue algo más allá: llegó a proponer -aunque sin éxito- que el nacimien to del mercado único coincidiese con la celebración del centenerio de su empresa en 1.991.

[4] NAM, Ch W. y REUTER, J.(IFO-Institut für Wirtschaftsfors chung). “El impacto de 1.992 y la legislación asociada sobre regiones menos favorecidas de la Comunidad Europea”. Parlamento Europeo. Bruselas 1.991, p. 12.

[5] NATIONAL INSTITUTE OF ECONOMIC AND SOCIAL RESEARCH (NIESR). “Una nueva estrategia para la cohesión económica y social después de 1.992”. Parlamento Europeo. Bruselas 1.991. p. 34.

[6] INFORME DE TOMMASO PADOA-SCHIOPPA. “Eficacia, estabilidad y equidad. Una estrategia para la evolución del sistema económico de la Comunidad Europea”. Alianza. Madrid 1.987, p. 121.

[7] KRUGMAN, p. “La integración económica en Europa: problemas conceptua les”, en INFORME PADOA, cit., pp. 145-179>

[8] Ibidem. p. 121.

[9] NATIONAL INSTITUTE OF ECONOMIC AND SOCIAL RESEARCH (NIESR), ob.cit., p. a.

[10] Cit. por GALLEGO GREDILLA, J.A. “Unión Económica y Monetaria y desarrollo regional” en PEREZ CAMPANERO, J. (coord.), “España ante la Unión Económica y Monetaria en Europa”. FEDEA. Madrid 1.991, p. 101.

[11] Esta expresión se encuentra en NIESR, ob.cit., p. 11.

[12] “La transición hacia la Unión Económica y Monetaria puede comportar una ampliación de los desequilibrios existentes y la aplicación de las políticas comunes podría dar lugar a su perpetua ción”, NIESR, ob.cit., p. 42.

[13] MacDOUGALL, D. “Informe del Grupo de estudio sobre el papel de la hacienda pública en la integración europea”. Bruselas 1.977.

[14] INFORME IFO, ob.cit., p.3.

[15] NAM y otros, ob.cit., p. 12.

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