Publicado en Público el 7 de mayo de 2020
La Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIRF) es una institución que comenzó a funcionar en 2014 para garantizar el cumplimiento efectivo por parte de las Administraciones Públicas del principio de estabilidad presupuestaria previsto en el artículo 135 de la Constitución Española. El artículo que se aprobó deprisa y corriendo como imposición europea en medio de la anterior crisis y que antepone el pago de la deuda a cualquier otro objetivo de la política económica española.
La idea de que existan este tipo de autoridades independientes para velar por el cumplimiento de los preceptos constitucionales es muy buena. La lástima es que sólo existan específicamente para garantizar este nuevo «deber fundamental» de pagar la deuda y no para garantizar el pleno disfrute de otro derechos, como el de acceso a la educación, a la salud, a la vivienda, al trabajo y a los demás que nuestra Constitución reconoce a todos los españoles.
En cumplimiento de su misión, la AIRF publicó hace unos días un informe en el que analiza la Actualización del Programa de Estabilidad 2020- 2021 (APE) del Gobierno, un documento que conviene tener muy presente, como todos los que realiza, precisamente porque los elabora, con plena independencia de criterio, un equipo de alta cualificación profesional.
El informe parte de reconocer el «profundo impacto» de la pandemia, sus «indudables efectos negativos en las cuentas públicas» y la «extrema incertidumbre» que provoca a la hora de hacer previsiones macroeconómicas. Para analizar su efecto sobre los ingresos y gastos públicos, establece varios escenarios y no se limita a analizar a corto plazo la respuesta a la crisis sino que adopta una perspectiva temporal más amplia, para poder analizar sus posibles consecuencias sobre la sostenibilidad a medio plazo de nuestras finanzas públicas.
En general, el informe de la AIRF no se aleja sustancialmente de lo contemplado en el análisis del Gobierno, aunque lo corrija en algunos aspectos concretos, sobre todo, en relación con las previsiones fiscales. De hecho, considera que el escenario macroeconómico que éste último planteó en su Plan de Estabilidad «es razonable», aunque la extrema incertidumbre lógicamente permita contemplar algún otro. Sobre todo, porque no se pueden descartar riesgos epidemiológicos que la AIRF considera, con toda la razón, que pueden producir «daños persistentes en la capacidad productiva de la economía y en el empleo, que dificulten la recuperación de la demanda y de la actividad cuando finalicen las restricciones».
En este artículo no voy a comentar el planteamiento de los distintos escenarios que plantea el informe y ni siquiera sus conclusiones sobre el efecto que la crisis tendrá sobre la producción y los ingresos y gastos públicos, pues me interesa más señalar las consecuencias de todo ello sobre la sostenibilidad de las finanzas públicas y, en especial, reflexionar brevemente sobre las recomendaciones que realiza. Simplemente mencionaré la que me parece que es su conclusión principal y la que posiblemente va a condicionar en mayor medida la evolución de nuestra economía en los próximos años: «La propagación de la COVID-19 va a provocar un aumento fuerte, y en principio temporal, del déficit público que a su vez acarreará un incremento permanente en el nivel de deuda pública sobre el PIB».
En concreto, el informe de la AIRF prevé un aumento en la ratio de deuda sobre PIB de entre 20 y 27 puntos en el año 2020, y de otros 2 puntos adicionales en 2021, situando la ratio de deuda sobre PIB en un rango entre el 115 y el 122%, en 2020, y entre el 117 y el 124%, en 2021.
Como dije al principio, la misión de la AIRF es garantizar el cumplimiento del principio constitucional de estabilidad presupuestaria y lo que hace su informe, en consecuencia, es señalar cuál es el horizonte en el que se van a situar las finanzas públicas para ofrecer recomendaciones que eviten que la deuda siga aumentando.
El informe responde a estas dos cuestiones de una manera clara y concreta.
Por un lado, indica que «para mantener estable en 2030 el nivel de deuda de 2021, sería necesario realizar a lo largo de la próxima década un ejercicio de consolidación fiscal similar al realizado en la década pasada, y alcanzar el equilibrio presupuestario en 2030. Adicionalmente, habría que mantener el equilibrio presupuestario casi otra década para poder digerir enteramente las consecuencias de esta crisis, y volver al nivel previo de una ratio del 95,5% del PIB en 2038».
Por otro lado, las recomendaciones del informe son las siguientes: flexibilidad ante estas situaciones excepcionales y que, para ello, el Gobierno active la cláusula de excepcionalidad presupuestaria; dar prioridad a las respuestas de corto plazo frente a cualquier otra consideración; no perder de vista, sin embargo, su impacto en la sostenibilidad de las finanzas públicas; elaborar un estrategia de salida fiscal que requiere un Plan de reequilibrio nacional que tenga en cuenta el contexto comunitario; contar con una verdadera planificación presupuestaria plurianual; y hacer un seguimiento estrecho de las medidas que no tienen un impacto inmediato en el déficit público pero que pueden tenerlo en el futuro, además de otras que viene haciendo la AIRF respecto a su relación con el gobierno.
El planteamiento, las conclusiones y las recomendaciones de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal española me llevan a hacerme algunas preguntas.
¿Alguien puede creer de verdad que es verosímil hacer escenarios financieros a veinte años vista, tal y como evoluciona el mundo?
¿Se puede descartar que de aquí a 2040 vayan a producirse otras crisis iguales o peores que la que estamos viviendo, o cualquier otro tipo de perturbaciones económicas, para poder sostener que la consolidación fiscal y el equilibrio presupuestario continuados son una opción realista, que se pueda mantener como si nada durante dos décadas?
¿No tiene nada que comentar la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal sobre el efecto que veinte nuevos años de un ajuste fiscal basado en recortes del gasto podrían tener sobre la economía y el bienestar de los españoles? ¿No ha servido de nada lo que ha ocurrido durante y después de la última crisis?
Si se da por bueno que ha de cumplirse el precepto constitucional de la estabilidad presupuestaria (impuesto por los acreedores para mejor cobrar y no porque sea lo más conveniente para la mejor marcha de la economía y el bienestar social) ¿no tiene la AIRF ninguna consideración que hacer sobre la forma en que conviene que se logre, ninguna propuesta para evitar que esa estabilidad se convierta, de nuevo, en un freno a la actividad que produce no menos sino más déficits y deuda?
¿Acaso no se ha podido comprobar ya que las políticas de rigor presupuestario como las europeas que vigila la AIRF no disminuyen la deuda pública, sino que la aumentan? Así lo demuestran los últimos datos de Eurostat: en la UE(28) la deuda pública pasó de 10,2 billones de euros en 2010 a 13,53 en 2019; de 8,1 billones a 10 billones en la eurozona (19) y de 0,65 billones a 1,2 billones en España. Y eso teniendo en cuenta que en esta última década ha habido tipos de interés muy bajos y casi una mitad de los años con fuerte crecimiento económico.
¿Todavía no se ha dado cuenta la Autoridad que la estabilidad presupuestaria no puede ser un objetivo en sí mismo sino un instrumento para frenar el incremento de la deuda, que esta no se origina solamente por el descuadre contable de los presupuestos públicos sino que es el efecto de otros problemas?
Ante una inundación (el incremento tremendo de la deuda), lo que la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal dice que hay que hacer es bajar el nivel del agua (el déficit). ¡Pues claro que sí! Eso es lo que vienen diciendo esta y las demás autoridades europeas, sin haber aprendido nada de la crisis anterior y de lo que ha ocurrido en las décadas anteriores en la economía mundial. Son bomberos que ante un incendio se dedican a decir que hay que apagar el fuego mientras dejan suelto al pirómano.
La deuda (la acumulación de déficit) no es algo que se origine sólo en las cuentas públicas sino también en las de los hogares y empresas de menor poder de mercado y es debido a causas que las autoridades no parece que quieran entender: la acumulación de riqueza en las grandes fortunas y corporaciones, el predominio de la actividad financiera, el enorme poder de los bancos, la desfiscalización, el descrédito de los impuestos, el fraude y la evasión fiscal… ¡y las políticas de estabilidad presupuestaria! cuando la iniciativa privada es incapaz de impulsar la actividad productiva porque hay excesivo ahorro de los grandes perceptores de renta y demasiada utilización improductiva de los recursos.
Poniendo su atención en el mero saldo contable de las finanzas públicas, en lugar de abordar las causas que provocan la deuda, autoridades como la AIRF hacen ellas mismas el roto que nos dicen que quieren coser.
En el buscador de su página web no hay referencia alguna a términos como fraude, evasión o elusión fiscal y entre sus estudios no he encontrado los que exploren nuevas fuentes de ingresos públicos que sean más justas y menos onerosas para quienes se dedican a crear riqueza productiva y empleo en lugar de a especular en los mercados financieros. ¿Quien puede creerse que se va a reducir la deuda española de aquí a veinte años a base de reducir gasto público sin provocar un problema económico y social aún mayor que el que se trata de resolver? La experiencia, los datos, la historia nos demuestran claramente que eso, ni sería bueno, ni es posible.
En cualquier caso, es evidente que la responsabilidad por las carencias que tienen este tipo de respuestas a los problemas de nuestras finanzas públicas no sólo la tienen quienes realizan este tipo de informes, ajustados a la misión que se le encomienda a sus autores. La tienen quienes desde más arriba asumen unas políticas tan irresponsables, por infundadas, equivocadas e injustas.