Regulación macroeconómica y democracia ¿Justifica la economía que los gobiernos renuncien a gobernar

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En Alfonso Guerra, José Félix Tezanos (eds.), Políticas económicas para el siglo XXI. Editorial Sistema. Madrid 2004.

Supongamos que el hace poco elegido presidente de Brasil entiende que el gran potencial industrial de su país podría ser el factor sobre el que basar un incremento paulatino de la actividad económica. Gracias a ese desarrollo de sus recursos endógenos se podría aspirar a elevar la renta y el empleo que permitirían dinamizar su mercado interno e impulsar la inserción más favorable de su economía en los mercados internacionales.

En realidad, no se trataría de ninguna ambición irrealista o desmesurada pues la dimensión del país, su producción potencial y la naturaleza y cantidad de sus recursos endógenos son equivalentes a las de cualquier otro de los que han recurrido a lo largo de la historia a ese tipo de estrategias para conseguir esos objetivos.

Sin embargo, es muy posible que ese presidente se encontrase con algunos problemas previos que debería resolver. Posiblemente, la cotización de su moneda no fuese la más adecuada para favorecer los intereses de su actividad productiva, sencillamente por la razón de que está determinada por la generalizada práctica especulativa que hoy día gobierna todos los mercados de divisas y ajena a la lógica de la producción y la creación de riqueza que sería la que tendería a favorecer más fácilmente las estrategias de desarrollo económico. Igualmente, quizá ocurriría que sus empresas con mayor capacidad de ser competitivas se encontraran con la dificultad de no disponer del capital público de apoyo con el que se cuenta en los lugares del mundo más avanzado desde donde operan sus principales competidoras. Y muy seguramente los tipos de interés prevalecientes allí serían muy elevados, pues los gobiernos anteriores no habrían tenido otra forma de atraer los capitales, teniendo en cuenta que ese país se inserta en un régimen generalizado de plena libertad de movimientos de capital y que éstos acuden sólo allí donde la retribución es suficientemente atractiva.

¿Qué se podría hacer entonces? ¿Qué medidas podría impulsar su gobierno para estimular la economía, para lograr que se produjera en su país acumulación de capital suficiente y que revirtiera en la generación de rentas y empleo en su propio territorio?

Desde el punto de vista de la regulación macroeconómica, es decir, del gobierno de las grandes magnitudes económicas, la respuesta es que casi nada. O, al menos, apenas nada diferente de lo que pudiera hacer otro gobierno, aunque tuviera perspectivas ideol´gicas o políticas diferentes.

Si el gobierno se planteara, por ejemplo, un programa de incremento sustancial del gasto público para tratar de evitar que su economía siguiera languideciendo en unos momentos recesivos (como ha hecho el gobierno de Estados Unidos recientemente) enseguida las autoridades de los organismos internacionales, los grandes medios de comunicación y los economistas más reputados que contribuyen a crear opinión publicada, le reconvendrían señalando que el gobierno actúa sin la necesaria disciplina financiera, que eso iba a provocar la “expulsión” de la inversión privada, la subida de los tipos de interés que encarecería la inversión privada o la apreciación excesiva de su moneda y, en fin, que iba a provocar más inflación y menos crecimiento económico. Se diría probablemente que a la postre los mercados “sancionarían” a ese país.

Si tratase de impulsar una rebaja de los tipos de interés para facilitar la expansión del crédito, suponiendo que esto estuviera a su alcance, lo que no es seguro pues el banco central estaría normalmente operando en condiciones de independencia y centrado en contener los precios manteniendo para ello restricción monetaria, provocaría sin duda una salida inmediata de capitales hacia otros lugares donde estuvieran mejor retribuidos.

En fin, si se planteara devaluar su moneda para hacer más competitiva a su industria estaría dando indicaciones a los cientos de especuladores que actúan cada segundo en los mercados internacionales de divisas buscando movimientos al alza o la baja que puedan generar rendimiento. Con toda probabilidad, la moneda de ese país sería objeto de tensiones especulativas que tarde o temprano desencadenarían una inestabilidad permanente y quizá un quebranto definitivo en su cotización. Antes de que llegara a producirse, los organismos internacionales con verdadero poder de decisión habrían actuado con toda seguridad para echar por tierra pretensiones de esta naturaleza en nombre de la disciplina que “exigen” los mercados y para salvaguardar el sistema de libre comercio que se encargan de hacer prevalecer.

Lo que le ocurriría a ese país, como a cualquier otro quizá con la sola y limitada excepción de Estados Unidos, es que en realidad no dispone de instrumentos para regular con cierta autonomía su equilibrio macroeconómico, que ha perdido la capacidad de maniobra en el ámbito macroeconómico, lo que, parafraseando a Foucoult, equivale a decir que ese país no puede “conducir (se), gobernar (se)”[1], es decir, que, desde el punto de vista macroeconómico, está a la deriva.

En esta ponencia trataré de analizar las causas que han dado lugar a esta situación que ata de pies y manos a los gobiernos, la naturaleza de las razones que se aducen para justificarla, los efectos que produce y si realmente es inevitable y ya irreversible que eso ocurra.

¿Qué ha cambiado en la macroeconomía?

La idea más generalizada hoy día, como dice Manfred Gärtner[2], es que los gobiernos democráticos y los bancos centrales con preferencias representativas tienden a generar ineficiencia y altas tasas de inflación y, por otro lado, que la política fiscal no sólo no está en condiciones de aumentar el papel o de reemplazar a la política monetaria para manejar la demanda agregada, incluso en ciertas condiciones que le pudieran ser favorables, sino que se considera además que sólo ocasionaría distorsiones a largo plazo sobre la acumulación y la distribución.

Se trata, pues, de un estado de opinión que prácticamente implica asumir que los mecanismos o instrumentos que se pueden utilizar y que se venían utilizando para corregir los desequilibrios macroeconómicos, la llamada política coyuntural o política mixta, formada por las intervenciones fiscales o monetarias, son rechazables y que su uso está prácticamente erradicado o limitado a condiciones y circunstancias extraordinarias o excepcionales y, en alguna de sus manifestaciones, incluso ni a estas últimas[3].

Este cambio profundo en la manera de pensar está acompañado lógicamente de una modificación en las pautas de intervención de los gobiernos.

Desde el punto de vista del análisis económico se trata de una inversión radical de los puntos de vista y de las hipótesis metodológicas más aceptadas en los últimos decenios. De hecho, casi se ha dejado de hacer macroeconomía convencional porque el interés de los teóricos se centra ahora en lo que se conoce como microfundamentación de la macroeconomía que implica básicamente tres nuevos postulados principales:

– El análisis como fenómenos de naturaleza individual de los que hasta ahora se consideraban como de carácter agregado.

– La consideración de los problemas que expresan elecciones discrecionales de los gobiernos o de otros grupos sociales como problemas que se reducen al comportamiento del llamado agente representativo, aquel cuyas elecciones tienen la fantástica propiedad de representar los intereses de toda la sociedad.

– La traslación de los automatismos de mercado también al ámbito del comportamiento de los gobiernos.

Todo esto es lo que ha llevado al Premio Nobel R.E. Lucas a afirmar que siendo así las cosas debiera desaparecer el propio término de macroeconomía pues ya no hay diferencia entre micro y macro, sino que sólo existe la teoría económica.

Desde la perspectiva de la actuación práctica las consecuencias son más importantes.

Estos cambios de enfoque aplicados a la realidad, hechos pura ortodoxia gracias al poder de quienes los han promovido, llevan consigo la renuncia de los gobiernos a incidir sobre los desequilibrios macroeconómicos, implican efectivamente que las autoridades económicas, salvo los bancos centrales y en el estrecho marco de los objetivos que le sean asignados como autoridad independiente del gobierno, dejan de manejar sus economías.

Lo que ha ocurrido en definitiva es que al desaparecer la macroeconomía como una perspectiva teórica de los problemas que implica reconocer la existencia de agregados sociales en conflicto lo que se hace desaparecer en realidad es la política macroeconómica, la intervención discrecional de los gobiernos, su actuación a partir de alguna lectura previa de las preferencias sociales que ahora, por el contrario, se consideran sencillamente como algo espurio e indeseable.

El reconocimiento de la existencia de conflicto entre agregados sociales, bien como derivación de los intereses diferenciados de los diversos colectivos o de la contradicción entre objetivos, es decir, la mera perspectiva agregada de los problemas económicos, implicaba asumir que el enfoque macroeconómico se resolvía en la política macroeconómica.

Para soslayar a ésta última lo que hay que hacer es evitar la consideración agregada, el carácter preferencial de las decisiones que comportan estos problemas y la naturaleza discrecional de las elecciones que son consustanciales a la resolución de este tipo de problemas.

Lo que ocurre es que soslayar estas dimensiones agregadas de la macroeconomía, su dimensión política, es desvestirla, como se deduce de las palabras arriba citadas de Gärtner, del componente democrático y representativo que se le supone necesario a las decisiones que los agentes con poder de decisión puedan adoptar en relación con los procesos o variables económicas en nuestras sociedades.

¿Cómo ha podido justificarse la renuncia a gobernar?

La consideración tradicional de los problemas económicos más relevantes para las naciones se basaba en entender que el equilibrio macroeconómico era fundamental para poder resolverlos y que éste se definía en función de conseguir varios objetivos vinculados al nivel de actividad, a los precios y a la distribución que podían alcanzarse a través de una adecuada combinación de política fiscal y monetaria.

El soporte teórico de esta consideración había partido del modelo keynesiano que fue remozándose a lo largo del tiempo, para poder integrar en él el largo plazo, las imperfecciones más complejas de los mercados, la incertidumbre y otras circunstancias que inicialmente no habían sido tenidas en cuenta a la hora de fundamentar teóricamente la política macroeconómica de los gobiernos.

En el modelo se considera que se puede dar un equilibrio a corto plazo para una población y unas capacidades técnicas y productivas dadas que no necesariamente coincidiera con el equilibrio correspondiente al pleno empleo. Si el primero se produce para un nivel de actividad menor al de pleno empleo se producirá una brecha deflacionista. Es decir, una insuficiencia de actividad que podría resolverse incrementando la demanda agregada. Puesto que se estaría lejos de la plena ocupación, la oferta reaccionaría ante este aumento incrementando la capacidad y el empleo sin generar subidas de precios.

No obstante, el propio Keynes había reconocido que incluso bastante antes de llegar al pleno empleo se podrían producir subidas de precios como consecuencia de esta estrategia, porque no todas las ramas llegarían al mismo tiempo a la plena ocupación. Puesto que algunas llegarían antes, podrían estar respondiendo al incremento de gasto con alzas de precios cuando otras aún respondieran con incrementos de capacidad.

Pero de esta circunstancia no se deducía la inutilidad de la estrategia sino solamente que el impulso creador de empleo a través de los incrementos de la demanda agregada generados mediante la política fiscal irían acompañados de ciertas tensiones en los precios, tensiones que estarían suficientemente compensadas por las ganancias en empleo y renta que el estímulo fiscal producía.

Pudiéndose actuar igualmente a la inversa, cuando se trataba de una brecha inflacionista que requería entonces medidas restrictivas que también podían ser aplicadas a través de la política presupuestaria o de la política monetaria –cuya eficacia restrictiva era reconocida por los keynesianos- , resultaba que se disponía de un instrumento suficientemente útil y capaz para lograr el equilibrio macroeconómico.

Los monetaristas, especialmente de la mano de Milton Friedman, ya habían puesto objeciones a esta comprensión de las cosas.

Por un lado, trataban de demostrar que la política presupuestaria generaba lo que llamaban un efecto expulsión de la inversión privada que, a la postre, iba a neutralizar su posible efecto expansivo y, además, que a largo plazo no se iba a poder lograr en realidad el arbitraje tan fácil y lineal que habían previsto los keynesianos entre precios y empleo.

Para poner en cuestión la capacidad de la política presupuestaria se basarían en tres ideas principales.

En primer lugar, que siempre iba a existir lo que llamarían una tasa natural de paro, es decir, un nivel de paro mínimo por debajo del cual todo intento de reducción iba a provocar subida de precios. Se trataba del sofisticado argumento teórico que algunos políticos y dirigentes traducirían en un lenguaje más coloquial en los años en que se aplicaban más contundentemente estas ideas monetaristas diciendo que “no era bueno” que el paro bajase por debajo de ese determinado nivel, cuya determinación animaban a calcular por doquier.

En segundo lugar, que los asalariados estaban sometidos a lo que se llamaba ilusión monetaria, es decir, que no serían capaces de discernir entre salarios reales y nominales y que cuando se produjera subida de precios creerían que en realidad había mejorado su poder adquisitivo.

Por último, que el valor de cualquier variable dependía de su valor pasado y que los agentes económicos, capaces de disfrutar de expectativas anticipativas, corregirían sus propios errores.

Dándose estas tres circunstancias, si en la economía se daba una tasa natural de paro con cierta inflación el efecto de una expansión presupuestaria adoptada con el fin de mitigar el desempleo tendría efectos contrarios a los deseados. Al principio, argumentarían los monetaristas, se produciría una efectiva reducción del paro porque bajarían los salarios reales al haber alza de precios, sin que la ilusión monetaria dominante lo percibiera. Pero, más tarde, los asalariados corregirían esa ilusión y se irían provocando demandas salariales reales que provocarían la disminución de la demanda de trabajo, dándose lugar a una situación en la que habría más paro y precios más elevados que antes de darse el impulso fiscal expansivo.

Como consecuencia de ello los monetaristas negaron la bondad de la política presupuestaria como instrumento de estabilización a largo plazo cuando se producían desequilibrios.

Pero se llegaría mucho más lejos cuando los denominados nuevos economistas clásicos pusieron en cuestión incluso el inicial efecto expansivo de la política fiscal a corto plazo.

En su opinión, los agentes no sólo actúan con expectativas adaptativas sino que anticipan racionalmente los fenómenos económicos gracias a que disponen de perfecta información sobre lo que ocurre en el sistema económico y ello les permite saber perfectamente los efectos de las intervenciones del gobierno. Puesto que entonces no habría ilusión monetaria, el incremento de los salarios reales que paraliza el efecto positivo de una expansión fiscal sobre el empleo se produciría desde el principio, también a corto plazo.

Incluso Barro planteó que cualquier déficit presupuestario ni siquiera tendría efecto alguno sobre el sistema económico porque los agentes sabrán que en el futuro se establecerían impuestos para financiarlo y, llevados por su conducta racional, ahorrarían desde el principio el incremento de renta que pudiera haber producido el impulso fiscal para pagarlo en su momento.

Entonces, si ni siquiera los déficit presupuestarios que son las actuaciones fiscales con supuesta mayor capacidad para impulsar la actividad tienen efectos reales sobre el consumo, y no generan el efecto multiplicador de la renta con el que se justificaba la necesidad de utilizar la política coyuntural para resolver los desequilibrios, lo que se deduce es que no hay razón alguna para utilizar esta forma de regulación, hay que prescindir, pues, de un tipo de intervención pública que, sin embargo, sí es costosa debido al aparato administrativo que comporta, a los desincentivos a la asignación que puede provocar a través de los impuestos y a causa de los disturbios que cualquier intervención exógena provoca en los mercados.

El complemento indispensable a este planteamiento sería el de Lucas cuando afirma que, a diferencia de lo que ocurría con la política fiscal, sólo la política monetaria podría tener efectos sustantivos sobre la actividad y, más concretamente, cuando se basara en reglas simples y de neutralidad, puesto que sólo entonces sería consistente con ellas el comportamiento de los agentes.

Los monetaristas, además, establecerían que una expansión presupuestaria aumentaría la demanda de dinero para transacciones, lo que provocaría un aumento del tipo de interés que anularía el efecto expansivo ya que haría disminuir la inversión. Por el contrario, los keynesianos dirían que la demanda de dinero reaccionaría muy rápidamente y con gran sensibilidad a las variaciones de los tipos de interés. Es decir, que podría darse un incremento sensible en la demanda de dinero sin necesidad de cambios bruscos en los tipos de interés, lo que evitaría el posterior efecto negativo sobre la inversión. Y que, en todo caso, podría actuarse a través de la política monetaria, expandiendo el crédito, para contener los tipos de interés.

Pero los monetaristas responderían que no era esa la naturaleza de la demanda de dinero y que todo incremento del gasto público provoca alza de los tipos de interés y, por lo tanto, menor inversión.

Finalmente, la argumentación monetarista se cerraría cuando se considera el caso de las economías abiertas. Si el equilibrio de la Balanza de Pagos depende del saldo de las balanza corriente y de capital, resulta que el incremento de renta que ocasiona una expansión fiscal aumenta las importaciones y empeora el saldo corriente. En condiciones de libertad de movimientos de capital, se hace entonces necesario atraer capital y para ello hay que aumentar los tipos de interés, lo que provocará la apreciación de la moneda nacional, la pérdida de competitividad y, finalmente, la caída en la renta. Se anularía así el inicial efecto expansivo de la política presupuestaria.

Estas consideraciones y otros desarrollos teóricos de los que no voy a ocuparme ahora terminaron por constituir una suma de proposiciones teóricas sobre las que se basó el nuevo pensamiento dominante en economía y cuyas principales hipótesis pueden resumirse en las siguientes.

– Las variaciones en la cantidad de dinero son el factor determinante para explicar las variaciones de la renta nominal.

– La economía puede considerarse estable a largo plazo siempre que descanse sobre el sector privado, que es estable per se, y que no se dé un crecimiento monetario errático.

– No se da el arbitraje previsto por los keynesianos entre inflación y desempleo.

– La inflación y la balanza de pagos son fenómenos esencialmente monetarios.

– La política monetaria es el instrumento de regulación adecuado siempre que se base en la aplicación de reglas fijas sobre los agregados monetarios.

– El criterio de regulación que permite avanzar por una senda de estabilidad a largo plazo es el de mantener una política monetaria restrictiva y evitar en cualquier caso los déficit públicos puesto que estos, como he señalado, ejercerían siempre una presión indeseable sobre la oferta monetaria.

El éxito que finalmente tuvieron las proposiciones teóricas del monetarismo en todas sus versiones, un éxito que como comentaré enseguida no puede dar por hecho que hayan sido más efectiva y rigurosamente contrastadas en la realidad, impuso un nuevo haz de creencias en el pensamiento económico que sirvió como puntual breviario a quienes dispusieron del poder de decisión necesario para llevarlas a cabo.

Las nuevas tablas de la ley y sus consecuencias

La modificación de la perspectiva de análisis en relación con el equilibrio macroeconómico se proyectó igualmente en el ámbito de las políticas estructurales y, en general, en toda la dimensión intervencionista de los gobiernos. Se generaba así un nuevo saber, una nueva agenda y una nueva guía de actuación a la que terminarían de ajustarse los gobiernos, bien de manera voluntaria, bien a través de la condicionalidad impuesta por los grandes organismos internacionales convertidos en ejecutores y disciplinadores del sistema.

De una manera sintética podría resumirse la nueva ortodoxia macroeconómica señalando como sus principios fundamentales los siguientes[4].

1. Los déficit presupuestarios generan inflación y provocan la disminución de la inversión, lo que implica que deben reducirse al máximo o hacerse desaparecer. De ahí la política comúnmente denominada de déficit cero y la continua llamada a disminuir el montante de los gastos públicos y, en particular, los que se consideran de naturaleza improductiva o vinculados a tareas sociales que se entiende que no deben formar parte de los compromisos estatales.

2. Hay que evitar al máximo los impuestos, procurando disponer de sistemas impositivos neutros que no pongan en peligro la asignación de mercado al generar desincentivos o costes innecesarios.

3. Los tipos de interés deben retribuir en términos reales.

4. Los tipos de cambio deben establecerse de forma que procuren la competitividad y la consecución de excedentes comerciales.

5. Debe establecerse la más amplia libertad de movimientos del capital.

6. Como señalan habitualmente los informes de los organismos internacionales, se debe tratar de hacer atractivo el territorio a la inversión extranjera.

7. De avanzarse lo más posible en el objetivo de la privatización de los recursos y empresas públicas en la medida en que se entiende que el sector privado es estable per se y de esa manera se traslada estabilidad a todo el sistema económico.

8. El exceso de reglamentación de las actividades económicas implica desincentivos y dificulta el desarrollo de las relaciones de mercado que generan eficiencia.

9. Para alcanzar el equilibrio esencial de las relaciones macroeconómicas es preciso lograr principalmente la estabilidad de los precios.

10. La regulación, desde la lógica restrictiva, de la oferta monetaria debe confiarse a los bancos centrales como autoridades independientes, pues esa es la única manera de lograr neutralidad en las reglas y confianza.

La consecuencia práctica de la admisión de estas hipótesis es evidente en varios aspectos principales.

En primer lugar, sobre el equilibrio económico. La generalización de procesos deflacionarios consecuencia de las políticas monetarias restrictivas provoca la subida de los tipos de interés que harían disminuir la inversión y aumentar el paro, debilitando de manera continuada la tasas de crecimiento económico y abriendo de esa forma una época de crecimiento débil en todos los países donde se aplicaron[5]. Además, al renunciar a los componentes contracíclicos lo que en realidad se produce es una actuación procíclica que trae consigo no sólo el menor crecimiento promedio sino también la mayor recurrencia de las fases recesivas y de las crisis económicas.

En segundo lugar, sobre los instrumentos de la política macroeconómica. La renuncia a la política fiscal como instrumento de estabilización discrecional y la instauración del control monetario como eje de la regulación macroeconómica, unidas a la reorientación que igualmente se llevó a cabo en el campo de las políticas estructurales (liberalización, desregulación, privatización, …) provocó el auténtico y progresivo desmantelamiento de los Estados como los potentes instrumentos de intervención que habían sido hasta entonces. Paralelamente, se fortalece el espacio del mercado.

En tercer lugar, sobre las condiciones de entorno de los sistemas económicos. La instauración de regímenes de plena movilidad del capital unido a la generalización de las políticas deflacionarias provocó un fenómeno singular: puesto que estas últimas traen consigo un efectivo debilitamiento de la demanda interna sólo se puede lograr mayor crecimiento a través del incremento de las exportaciones, lo que obliga a las naciones a centrar su estrategia en el incremento de la competitividad. Pero es evidente que en este juego es imposible que ganen al mismo tiempo todas ellas. En realidad, sólo pueden obtener ventajas sustanciales y permanentes quienes puedan manejar los tipos de cambio para obtener competitividad a través de las devaluaciones o depreciaciones (porque puedan controlar mejor sus efectos inflacionarios, o hacer que no aparezcan), o las naciones cuya demanda exterior sea menos sensible a los efectos negativos de esta estrategia, es decir, aquellas cuya potencia económica les permita resguardarse de las evoluciones negativas de susn tipos de cambio.

Esto significa que detrás de la aparente condición de igualdad en la que se desenvuelven las naciones a la hora de hacer frente a sus problemas macroeconómicos en el terreno internacional, se oculta una profunda asimetría, de tal modo que sólo Estados Unidos, gracias a su capacidad de emitir moneda internacional, o en menor medida algunos otros grupos de naciones (como la Unión Europea, aunque de ello no se beneficien por igual todos sus componentes) puedan actuar con ventaja estratégica por esta vía.

En cuarto lugar, sobre el alcance de la actuación de los gobiernos y sobre su capacidad de maniobra macroeconómica. No sólo se ve limitada por las circunstancias que acabo de mencionar, pérdida de vigor de la intervención estatal y renuncia a los estabilizadores fiscales, sino también porque la apertura de las economías en las condiciones de limitada discrecionalidad sobre los tipos de cambio provocan el llamado trilema de la imposibilidad. Este indica que en régimen de tipos de cambio fijos y de plena libertad de movimientos de capital no se puede disfrutar de autonomía monetaria, esta última entendida en el sentido de que los bancos centrales no pueden utilizar sus instrumentos de intervención en función de objetivos puramente internos. Como he dicho antes, sólo los países que tengan una baja relación de importaciones respecto a su producto interior se pueden permitir fluctuaciones incómodas del tipo de cambio. Pero impuestas al mismo tiempo en la inmensa mayoría de los países políticas estructurales orientadas a abrir los mercados y que incrementan (sobre todo en los menos desarrollados) las importaciones, resulta que el trilema tampoco es una carga igualmente soportada por todos los países, sino sólo por los que ya tienen unas condiciones de desarrollo y de dependencia más débiles.

En quinto lugar, sobre las relaciones sociales y de poder inherentes a las de mercado otro doble efecto. Por un lado, la política monetaria provoca restricción monetaria y alzas en los tipos de interés que privilegia a los acreedores, cuyo poder aumenta en los mercados financieros, en donde ya se había dado un proceso de hipertrofia desde la etapa de crisis del modelo de crecimiento de la postguerra. Por otro lado, la generación de desempleo masivo desmoviliza y debilita a los trabajadores, lo que aumenta el poder de los empresarios en los mercados de trabajo.

Finalmente, todo lo anterior provocó la modificación sustancial de la pauta distributiva a favor, naturalmente, de esos polos de poder que las políticas monetaristas deflacionarias vinieron a reforzar.

En resumidas cuentas, lo que me interesa destacar es que la modificación en el tipo de enfoque dominante en la teoría y la política macroeconómica no solamente se constituye una mera incidencia metodológica, un simple cambio de perspectiva analítica sino que es la justificación de una práctica política que ha terminado por provocar efectos sustanciales de muy desigual factura sobre los diferentes colectivos sociales.

¿Es inevitable?

Los efectos tan negativos de la aplicación de todos estos principios son bien conocidos y no es preciso desarrollarlos aquí: aunque es cierto que se ha producido un control efectivo de la inflación se ha ocasionado una evidente ralentización del crecimiento, una sucesión más acentuada de momentos de desequilibrio económico, de recesión y crisis económicas y el desempleo masivo primero y el empleo precario más tarde han depauperizado a amplias capas sociales. Las desigualdades sociales no sólo han aumentado sino que, como consecuencia de la disminución de la capacidad estatal de proteger y prevenir las situaciones de riesgo social, se han hecho más difíciles de tratar y de resolver.

No es necesario mencionar problemas como el de la deuda, la situación de países enteros arruinados, la dilapidación de recursos que implica un sistema de restricción voluntaria de la producción o el predominio cada vez más acusado de las actividades financieras sobre la economía real.

Son demasiados problemas de todo tipo los que ha dejado sin resolver el enfoque macroeconómico monetarista que ha hecho suyo el neoliberalismo dominante en las últimas décadas.

Y, al mismo tiempo y como no podía extrañar, también están sin resolver las principales controversias teóricas sobre las que aparentemente se han fundado las políticas neoliberales. Puede decirse que sus principales postulados carecen de contrastación suficiente y de rigurosa comprobación empírica. La mayoría de ellos, como lo fue en su día todo el constructo teórico de la competencia perfecta, no pasan de ser formulaciones retóricas de extraordinaria belleza y apariencia formal pero completamente irreales o, al menos, sin validación alguna en la práctica de las economías.

O incluso que a pesar de haber sido empíricamente refutadas en algunos casos se han mantenido como verdades absolutas en la academia y en la práctica política de los gobiernos, los organismos internacionales o los bancos centrales.

En realidad nada de esto es nuevo y no debe parecer sorprendente. Como reta Lawrence H. Summers “invito al lector … a que identifique una hipótesis significativa acerca del comportamiento económico que haya caído en descrédito debido a una prueba estadística formal”[6].

No se ha demostrado, por ejemplo, que la demanda de dinero sea tan estable como afirman los monetaristas, lo que significa que la velocidad de circulación de dinero cambia más de lo creído. Así, el control de la oferta monetaria no resultaría tan efectivo como los monetaristas aventuran para frenar la inflación. Como escribió en alguna ocasión J.L. Sampedro, tratar de reducir las subidas de precios reduciendo la cantidad de dinero es como decir que se va a aliviar la inundación reduciendo el caudal de agua. El conflicto distributivo que desencadena la inflación, bien provocando tensiones en la oferta por la vía de los costes o de la demanda, es un componente más determinante que el monetario y por eso ha sido más eficaz combatir la inflación interviniendo por esas vías que por lo monetario.

Tampoco ha sido suficientemente contrastado el presupuesto esencial del monetarismo, que la producción sea una variable exógena y por tanto que pueda hacerse variar a través de los cambios en la cantidad de dinero, porque lo que más bien ha sido comprobado es que entre ambas variables existe correlación.

Por otro lado, cuando se trata de economías abiertas, como suelen ser los casos reales, los bancos centrales no pueden controlar la creación interna de dinero. En condiciones de tipos de cambio fijos las reservas no dependen del banco central y al comprar o vender divisas para poder asegurar la cotización de la moneda cambia la cantidad de dinero en el interior.

Tampoco hay evidencia empírica alguna que muestre que los regímenes establecidos de plena libertad de movimientos de capital sean más favorables a la estabilidad, al crecimiento y al bienestar social, en cualquier sentido que éste último se entienda. O que demuestre que la “retirada del Estado”, por utilizar la expresión de Susan Strange[7], sea igualmente más eficiente o que contribuya mejor a la equidad y al bienestar. De hecho, han sido precisamente los grandes déficit de los países más ricos los que han podido evitar en algunos casos o hacer frente en otros a las situaciones de recesión.

Especialmente discutibles son las proposiciones relativas a la política fiscal, es decir, a la afirmación neoliberal de que debe reducirse su presencia y su alcance para lograr mejores resultados económicos[8].

No es aceptable afirmar, por ejemplo, que los déficit presupuestarios sean inevitablemente la causa de los altos tipos de interés. Los tipos de interés vienen dados por la oferta y la demanda de dinero. Para que un déficit ocasione un incremento de los tipos tendría que provocar un aumento de la demanda de dinero, lo que no tiene por qué ocurrir porque ambos son fenómenos diferentes, y, al mismo tiempo, que no hubiese respuesta alguna por parte de la oferta de dinero. Puesto que la oferta de dinero se restringía discrecionalmente, lo que habría que preguntarse más bien es por qué convenía que los tipos de interés se mantuvieran elevados, pregunta cuya respuesta fue anticipada anteriormente.

Tampoco está demostrado que los déficit, tal y como afirman los neoliberales, sean intrínsecamente nocivos. PuedeN provocar tensiones sobre la demanda y, por tanto, alza de precios pero sólo si la economía se encuentra ante una situación de restricción de la demanda, como ocurre en las condiciones que impone innecesariamente la regulación neoliberal. Incluso cuando esta situación fuese inevitable, lo que podría deducirse es que para evitar inequidad y una deuda futura indeseable, sería más conveniente financiar el endeudamiento a través de impuestos que a través del déficit, pero no que no sea conveniente el endeudamiento.

En fin, tampoco se ha podido demostrar que las relaciones entre la inflación y el desempleo sean del tipo que suponen los monetaristas para poder justificar su tratamiento de la política macroeconómica[9] ni, por supuesto, que tenga fundamento el postulado esencial de la macroeconomía neoliberal de nuestros días que sostiene la conveniencia de conceder estatutos de independencia a los bancos centrales[10].

Lo que acabo de señalar significa que la opción macroeconómica que se viene imponiendo en los últimos años responde a una preferencia social que podría ser más o menos legítima pero nunca el resultado de una inevitable determinación científica.

la cuestión estriba, enmtonces, en determinar si es posible hacer las cosas de otro modo y yo entiendo que sí.

Cualquier sociedad siempre se puede organizar y dirigir de otra manera, e igual ocurre con las cuestiones económicas.

Lo primero que habría que tener en cuenta es que las políticas macroeconómicas siempre implican relaciones de fuerzas. En realidad, la tensión fundamental que las mueve es la que existe entre los intereses o preferencias más o menos acomodables entre ellos de los diferentes sujetos o grupos sociales.

Y lo que se ha producido en los últimos años es simplemente un reajuste en la correlación de fuerzas sociales. Como dije, las políticas deflacionistas de alto nivel de paro o empleo degenerado y de alzas en los tipos de interés no sólo modificaron genéricamente la distribución de las rentas, sino que reforzaron al mismo tiempo el poder de los acreedores y empresarios, es decir que situaba a estos grupos, ya de por sí privilegiados en el reparto de poderes y fuerzas en nuestras sociedades, en condiciones mucho más aventajadas a la hora de adoptar las decisiones que mueves los hechos sociales.

Ese reajuste ha ido acompañado de una retórica económica cuyo fundamento científico no es sustancialmente más decisivo que el del antiguo keynesianismo o de otros enfoques macroeconómicos basados en enfoques y postulados mucho más realistas y cercanos a la realidad. Se ha tratado, como ha dicho Paul Krugman, de una verdadera ciencia falsa que ha podido consolidarse en la medida en que ha estado acompañada de una potentísima orquestación mediática. Verdaderamente, su decisiva afirmación como ortodoxia omnipresente deriva de su capacidad de proporcionar una justificación retórica a las políticas de ingente redistribución que se han venido realizando a favor de los grupos más ricos e influyentes del planeta.

En una época en la que, como ha dicho Baudrillard, se ha cometido el asesinato perfecto asesinado a la verdad, un abanico de postulados teóricos tan equivocados y poco realistas como los que sostiene el monetarismo neoliberal se han podido imponer sólo gracias a la fuerza de los talonarios y a la práctica marginación intelectual de quienes mantienen posiciones teóricas diferencias. En el campo de la economía se manifiesta también la deriva totalitaria de la época en que vivimos y puede decirse con razón que también en nuestra ciencia se está produciendo, quizá con más fuerza que en ninguna otra, lo que G Hodgson llamó el “fascismo metodológico”[11].

Incluso se produce un verdadero paroxismo en el lenguaje cuando para justificar las medidas antisociales se pone en boca de los mercados la necesidad de disciplinar o el peligro de sancionar a los países, como si fueran seres humanos, o mejor, los verdaderos dioses yn dueños de la vida humana. En la época en la que el ser humano ha alcanzado los niveles de conocimiento más altos, la sofisticación intelectual más elevada, se le pone alma y voluntad a los mercados, se quiere hacer creer que hablan por sí mismos y que las decisiones, entonces, no son el resultado de las preferencias sociales, sino sus neutras exigencias.

Cuando se afirma que la actual macroeconomía se hace más eficaz cuando se autonomiza, en la expresión que Aglietta utiliza en relación con la política monetaria[12], y que se desentiende de la imperfección que impone la política se está recurriendo a una falsificación de la realidad. No es verdad que al hacer que el equilibrio macroeconómico sea el resultado (si es que llegara a serlo) de automatismos en lugar del efecto de impulsos discrecionales se esté actuando sin esa componente política. Como dice acertadamente Gilpin, cuando se establece un sistema que implica que una nación no tiene capacidad de realizar una determinada política, de tomar una decisión en virtud de su propio criterio, por ejemplo, cuando tiene las manos atadas ante la disciplina que impone un banco central en virtud de una lógica restrictiva que puede ser contraria a otra más expansiva que convenga mejor al bienestar o a la eficiencia, no es que la política no esté interviniendo[13]. Todo lo contrario: dar por hecho que no hay elección política a la hora de adoptar decisiones macroeconómicas, que un país no tiene capacidad de maniobra, que no va a poder decidir por sí mismo lo que pueda interesarle, ya es en sí mismo una elección política. Eso sí, impuesta.

No se trata, pues, de que la macroeconomía se suelte de las bridas que le impone la política porque de esa manera sea más eficaz o porque pueda contribuir así mejor a lograr el equilibrio. En realidad, lo que busca es escaparse de las preferencias representativas, evitar las exigencia del gobierno democrático de las relaciones sociales para poder tener las manos libres como instrumento determinante de la distribución de renta y riqueza.

También se produce un enfoque perverso cuando se plantea que es posible la regulación macroeconómica, como en realidad toda la vida social, prácticamente al margen del Estado. Ni siquiera de los postulados de Adam Smith cuando trataba de construir un pensamiento riguroso que permitiera el desarrollo económico desvinculando del Estado Absoluto puede deducirse que eso implique construir un sistema económico al margen de cualquier tipo de contrato social

Lo que está ocurriendo con los planteamientos macroeconómicos dominantes es que justamente tratan de concebir esa dimensión tan trascendental de nuestra vida social como algo que no debe responder a cualquier criterio sobre su bondad o maldad, es decir, sin mayor requerimiento ético. En buena medida, el desarrollo liberal de la regulación macroeconómica que la hace desentenderse de la reflexión sobre el conflicto y la política, sobre las preferencias o sobre la insatisfacción, es la expresión de la nueva barbarie de nuestra época, de la sociedad que es insensible ante lo bueno o lo malo que puedan ser sus propias conductas.

El monetarismo neoliberal ha llevado a la macroeconomía a ser la pieza principal que apuntala el “nuevo medievalismo” del que habló Hedley Bull[14] y que implica la renuncia efectiva al Estado no sólo como espacio político sino como ámbito en el que se suscribe colectivamente una moral social, las lógicas elementales que merecenser compartidas, la ética de mínimos sin la que cualquier sociedad termina por convertirse en una selva invivible.

La pregunta con la que habría este epígrafe creo tiene entonces una respuesta evidente. No hay hechos sociales irreversibles y no hay tampoco políticas, decisiones sociales, que no puedan tener alternativa. Pero la clave de todas ellas se encuentra en la capacidad de imponer sus propias preferencias que tienen los grupos sociales y de ese presupuesto es del que hay que partir para poder pensar en generar formas diferentes y más satisfactorias de organizar la economía.

Otra regulación diferente: macroeconomía, democracia y progreso

La primera cuestión de la que hay que partir cuando se plantea con realismo la cuestión de las políticas macroeconómicas es que, como he señalado, éstas implican y expresan en primer lugar una determinada relación de fuerzas y se establecen de una u otra forma en virtud de la correlación existente o de la que se quiere fortalecer. Por lo tanto, el cambio en la política macroeconómica requiere, en cualquier dirección en la que se apunte, la reconsideración de ese estado de fuerzas y plantear hacia dónde se quiere llegar.

En segundo lugar, hay que tener en cuenta algo que comúnmente soslaya el análisis monetarista liberal y que es especialmente destacable en una época como la nuestra en la que predomina la restricción al crecimiento, el sometimiento de las posibilidades potenciales de expansión y progreso a la lógica retentiva de los mercados imperfectos. Me refiero a que el crecimiento económico, como expresión por imperfecta que sea de progreso social, es, como dice Fitoussi[15], una cuestión de naturaleza filosófica antes que económica. Este autor señala con razón que antes de plantear cualquier tipo de opción macroeconómica, y muy especialmente las actuales deflacionistas, hay que preguntarse si es realmente aceptable frenar el progreso, el avance de la actividad económica. Dicho de otra forma, se trata de subrayar que cualquier cuestión económica necesita plantear previamente una determinada opción ética.

En realidad, esto es lo que viene ocurriendo en nuestras sociedades con la importantísima salvedad de que ese tipo de planteamiento ético responde solamente a la búsqueda incesante del lucro. La búsqueda compulsiva de ganancia es lo que domina hoy día todas nuestras relaciones sociales, desde la definición de los estatutos de independencia de los bancos centrales hasta la venta de órganos de niños, desde las guerras justificadas sobre inmensas mentiras hasta la salud, la vida misma de cientos de millones de personas o la vida política en cualquiera de sus dimensiones. No hay resquicio de la vida social que no esté gobernado por esa lógica imparable y omnipotente del beneficio y no hay una restricción mayor para el desarrollo de propuestas macroeconómicas.

Por eso, dar por bueno el actual tipo de pensamiento y acción macroeconómicos no es de ninguna manera el resultado de la inevitable aceptación de una conjunto más o menos extenso de postulados científicos sino acepotar sin más un status distributivo que favorece a los grupos sociales más poderosos. La macroeconomía neoliberal dominante no está sustentada por verdades científicas sino sobre privilegios sociales.

Actuar de otra manera implica la posibilidad de alterar la relación de fuerzas existentes. Hemos podido comprobar en los últimos años que los grupos de poder no pueden aceptar, ni siquiera, que un ministro de finanzas alemán propugne sencillamente que el Banco Central Europeo se preocupe por el pleno empleo. ¿Es eso el resultado de una controversia macroeconómica o una sencilla y desnuda expresión del poder hoy día existente en nuestras sociedades democráticas?

El primer obstáculo que habría que superar para poder llevar a cabo actuaciones diferentes en el campo de la macroeconomía sería el del déficit democrático de nuestras sociedades. Sorprendente, vivimos en unas democracias en donde no se deja hacer, en donde no es posible gobernar nada más que de una manera, con una lógica y con una única aspiración distributiva. Hay un pensamiento único, el neoliberalismo, pero también un único pensamiento, ganar dinero.

Habría que avanzar, pues, en una doble dirección. Por un lado en la ampliación de la democracia, en su autentificación para que puedan expresarse y desarrollarse proyectos alternativos diferenciados, lo que implica ampliar los espacios deliberativos en la sociedad y construir una ética referencial capaz de movilizar y generar cohesión y movilización social. Por otro, en el desarrollo de formas de intervención económica que conjugaran la consecución de los equilibrios básicos con una distribución que permitiera una relación de fuerzas diferente. En este sentido me parece que podrían establecer algunos principios esenciales de una nueva forma de entender las relaciones macroeconómicas:

– Es preciso reactivar en lugar de ajustar, hay que impulsar el crecimiento y no frenarlo. Hay que recuperar sin miedo las políticas expansionistas.

– Hay que incluir en lugar de marginar. Incorporar a cientos de millones de personas prácticamente excluidas de la vida económica es la mejor garantía de lograr que le sistema económico funcione.

– Las finanzas deben estar al servicio de la producción y la riqueza. Un mundo donde reine un mínimo de equidad y progreso debe domeñar el desarrollo anárquico y dilapidador de las relaciones financieras internacionales y poner coto a la especulación y al despilfarro.

– Debe mantenerse el control de la inflación pero no por las vías en las que produce empobrecimiento, paralización de la vida económica y recesión continuada.

– No es posible desarrollar actividades económicas sin recursos financieros y eso debe llevar a que la sociedad disponga de la suficiente capacidad de financiar. Hay que expandir el crédito bajo nuevas formas y no tener miedo a la expansión monetaria que es negativa cuando se no se vincula preferentemente, como ocurre ahora, con la actividad productiva.

– Es preciso que los gobiernos gobiernen y sobre todo que redistribuyan. Un nuevo tipo de acción colectiva debe recobrar la política fiscal como el instrumento más adecuado para estabilizar y maniobrar frente a los desequilibrios económicos. La disciplina fiscal forzada, como la que se implanta en el seno de la Unión Europea, equivale a tratar de conducir un automóvil sin girar la dirección en una carretera poblada de curvas.

 


 
 

[1] Michel Foucault. L’herméneutique du sujet, cours au collège de France 1982. Gallimard, Seuil. Paris 2001.

 [2] M. Gärtner, “Political Macroeconomics: A survey of recent developments”. En S.Sayer (ed.), Issues in new Political Economy.  Blackwell Press. Oxford 2001, pp. 16 y 37.

[3] Walsh, C.E. Monetary Theory and Policy. MIT Press. Cambridge, Ma 1998. Una visión crítica en Desquilbet, J.B. y Villienb, P. La theorie du policy mix: un bilan critique. Revue d’Economie Financière, 45 (1998).

[4] Williamson, J. What Washington means by policy reform in Latin American Adjustment: how much has happened?. Washington Institute for International economics. Washington 1990.

[5] Fitoussi, J.-P. Anatomie de la croissance molle. Revue de l’OFCE nº59/Octobre 1996.

 

[6] Summers, L. H. La ilusión científica en la macroeconomía empírica. Cuadernos de Economía. Universidad Nacional de Colombia. 1995.

 [7] Strange, S. “La retirada del Estado”. Icaria. Barcelona 2002.

[8] Patnaik, P. On Some Common Macroeconomic Fallacies. http://www.networkideas.org, marzo 2002.

[9] Shaikh, A. Inflación y desempleo: una alternativa a la economía liberal. En Guerrero, D. Macroeconomía y crisis mundial. Ed. Trotta. Madrid 2000.

[10] HAYO, B. y HEFEKER, C. Hayo, B. y Hefeker, C. Reconsidering Central Bank Independence, European Journal of Political Economy, vol. 18, n. 4 (2002); Montero, A. “Independencia del banco central y credibilidad: un frágil vínculo”, en Dubois, A., Millán, J.L. y Roca, J. (Coord.). Capitalismo, desigualdades y degradación ambiental. Editorial Icaria, Barcelona 2001.

[11] Hodgson, G. Economics and institution: A manifesto for a modern institutional economics. Polity Press. Cambridge 1988.

[12] Aglietta, M. Macroeconomie internationale. Montcrestien. Paris 1997.

[13] Gilpin, R. Global Political Economy. Understanding the international economic order.Princeton University Press. Princeton 2001.

[14] Bull, H. The anarchical society: A study of order in world politics. MacMillan. Londres 1977.

[15] Fitoussi, J.P. ob. cit.

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